A demokrácia „legősibb” formájának ugyan a közvetlen demokráciát tekintjük, azonban ma már – az államok fejlődésével párhuzamosan – a képviseleti demokráciát értjük demokratikus berendezkedés alatt. Függetlenül attól, hogy a modern demokráciák a népszuverenitás elvén nyugszanak, viszonylag kevés demokrácia használja a nép közvetlen hatalomgyakorlásának eszközeit.
Ugyanakkor a közvetlen demokrácia két leggyakrabban használt intézménye – a referendum és a népi kezdeményezés – korrigálhatja, kiegészítheti, kontrollálhatja a képviseleti szervek tevékenységét. Ennek ellenére, a legtöbb demokratikus országban elővigyázatosan és komoly korlátozásokkal vezették be. Az ellene felhozott leggyakoribb érvek általában az állampolgári kompetencia hiányáról, a részletekbe menő, kimerítő vita nehézségéről egy teljes ország közösségének körében, a kisebbségi jogok sérelméről, a képviselet, a kormányzat gyengítéséről, a népszavazás „drágaságáról”, a kérdés megfogalmazásának „csapdajellegéről”, továbbá a negatív történelmi tapasztalatokról szólnak.
A Magyarországon – a rendszerváltozás óta megrendezett országos referendumok történetét áttekintve – megállapítható, hogy a népszavazás – a szabályozási hiányosságok és a politikai kultúra defektusai miatt – eddig a napi pártpolitikai csatározások és manipulációk eszközévé vált, és legkevésbé a törvényhozást kiegészítő, azt ellenőrző funkciója érvényesült.
A hazánkban a rendszerváltozás óta lezajlott népszavazások történetét, valamint az azokból leszűrhető tanulságok számba vételét az teszi különösen aktuálissá, hogy javában folyik az LMP aláírásgyűjtő akciója annak érdekében, hogy népszavazással vessenek véget „a Fidesz ámokfutásának." A párt négy kérdését ugyanis átengedte az Országos Választási Bizottság. A kérdés már csak az, vajon sikerül-e összeszedni hatáidőre a 200 ezer aláírást a párt aktivistáinak, illetve a hozzájuk csatlakozó ellenzéki erőknek. A párt emellett arra vár, hogy az Alkotmánybíróság végre döntsön azokról a kérdésekről, amelyek a nyugdíjak biztonságát érintenék. (Ezeket ugyanis az OVB elkaszálta.)
Megnézve ellenzéki ellenfelük, az MSZP esetét, lehet, hogy erre bizony még jó sokáig kell várniuk. A szocialisták ugyanis még tavaly augusztusban fordultak a taláros testülethez, hogy bírálja felül a visszamenőleges jogalkotás betiltására vonatkozó népszavazási kezdeményezésüket, amit szerintük politikai okokból utasított el az OVB. Azóta várják a döntést. Hasonlóan jártak a magánnyugdíjpénztárakkal kapcsolatos kezdeményezésükkel is. Igaz, ebben az esetben „még csak" négy hónap telt el a kérelem óta.
A helyzetet tovább bonyolítja, hogy a jelenlegi kormány a népszavazásra vonatkozó szabályokat az új Alaptörvényben jelentősen szigorította. Így aztán, ha rendelkezésre is áll az a bizonyos 200 ezer fős támogatás, még akkor is akár évek eltelhetnek addig, amíg egy kezdeményezés eljut a népszavazás tényleges megtartásához. Arról már nem beszélve, hogy a 2012. január 1-jétől hatályos alkotmány rendelkezései szerint, az eredményes és érvényes népszavazáshoz az szükséges, hogy azon a választásra jogosultak legalább fele megjelenjen, illetve a megjelentek többsége a feltett kérdésre igennel válaszoljon. Ez jóval szigorúbb feltételt jelent a korábbi rendelkezéseknél, amelyek csak azt írták elő, hogy a válaszadók többsége igennel szavazzon, valamint az igen szavazatok számának az összes választópolgár egynegyedét el kellett érnie.
Ha az elmúlt évek népszavazásaira tekintünk, akkor azt emelhetjük ki, hogy az 1989-es négy igenes népszavazás után, csak a Fidesz szociális népszavazása teljesítette az Alaptörvény feltételeit, a többi népszavazás nem.
Elemzésünk szempontjából most nem is az a fontos, hogy mi lesz az eredményük ezeknek a kezdeményezéseknek. Az már sokkal inkább érdekes, hogy mind a későbbiek során tárgyalt eddigi példák, mind a mostani események egyértelműen azt bizonyítják, hogy hazánkban nem „alulról jövő”, az állampolgárok kezdeményezései nyomán sorra kerülő népszavazásról beszélhetünk, illetve hogy a politikai pártok aktuális céljaiknak megfelelően használják fel az intézményt – ha szükséges, akár a jogszabályi keretek megváltoztatásával. Így aztán kifejezetten álszent magatartás a politikusok részéről, amikor a népszuverenitás elvére, az emberek véleményének fontosságára hivatkoznak. Legalábbis, amikor az érdekeik így kívánják.
A tűzkeresztség
A rendszerváltozás hevében, rövid időn belül két országos referendumra is sor került hazánkban. Az első az 1989-es „négyigenes népszavazás” volt.
Az indítványt és az akciót nagy rokonszenv kísérte, nem utolsósorban az SZDSZ és a Fidesz radikalizmusának, illetve a három plusz kérdés nagy szimbolikus jelentőségének köszönhetően. A kezdeményezés mégis elsősorban az SZDSZ-ről szólt, amely az aláírásgyűjtés során fokozatosan a Fidesz fölé nőtt, népszerűségi indexe 12 százalékra, taglétszáma pedig négyezerről tizenkétezerre ugrott mintegy három és fél hónap alatt. Kijelenthető tehát, hogy ekkor lett a szabad demokratákból igazi párt. Ugyanakkor ez a szavazás alkalmas volt arra is, hogy letisztuljanak azok az álláspontok, amelyek mentén az egyes pártok viszonylag nagyobb ismertséget és bázist szereztek maguknak, megtanulták hogyan kell a közvéleményt megszólítani, mobilizálni.
A második népszavazása a köztársasági elnök közvetlen, az állampogárok általi megválasztásáról szólt. Azonban az eddigi legalacsonyabb, mindössze 13 százalékos részvétellel megtartott, érdektelenségbe fulladt esemény lett belőle. Mindazonáltal elemzésünk szempontjából mégis lényeges, mert ez volt az egyetlen fontos kérdés, amelyben az előző, államszocialista rendszerből való átmenetet menedzselő kvázi alkotmányozó gyűlés, az Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások résztvevői nem tudtak megegyezni. Így adódott a kézenfekvő megoldás: legyen belőle népszavazás.
Tehát ha nem is a teljes alkotmány, de annak néhány sarkallatos kérdése, amelyről a politikusok nem tudtak megegyezni, közvetlenül a választók elé került. Bár a teljes alkotmányt végül nem legitimálta egy referendum, a négy igenes népszavazás kapcsán kijelenthető, hogy Magyarországon nem precedens nélküli az alkotmányos fontosságú kérdésekben népszavazást kiírni.
(A táblázat kattintásra megnő.)
Népszavazás mint a parlamenti politika eszköze
A NATO-hoz való csatlakozást természetesen minden parlamenti erő támogatta, az ezzel kapcsolatos népszavazás gyakorlatilag egyfajta országimázs-kérdéssé vált – hiszen a NATO az Európai Unió „előszobájaként” jelent meg a politikusok nyilatkozataiban. A biztos eredmény érdekében, a kormány 1997. nyarán beterjesztette azt az alkotmánymódosító csomagot, amelynek részeként a népszavazás legfontosabb szabályait az alaptörvény szintjére emelte.
Elemzésünk szemponjából azonban a leglényegesebb változás, hogy az Alkotmány 28/C. § (6) szakasza alapján „Az ügydöntő országos népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint a fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott.” Ezzel az eredményességi küszöböt leszállították.
Nyilvánvaló példája volt ez a törvények, sőt mi a több, az Alkotmány politikai érdekek mentén történő módosításának. A referendum eredményessége ugyanis csakis annak volt köszönhető, hogy a jogi szabályozás változtatásával könnyen teljesíthetővé vált a megfelelő részvételi és támogatói arány, amely minden parlamenti párt számára fontos volt.
Ugyanígy politikailag motivált, hogy a jelenlegi kormány alkotmánytervezete ismét vissza akarja állítani az 50 százalékos részvételi arány követelményét. A Fidesz levonta a következtetést a saját sikeréből, amikor a 2008-as szociális népszavazással kívülről sikerült a kormányzatot tartósan megbénítania. Ezt a sorsot szeretné elkerülni, még akkor is, ha történetesen ugyanolyan népszerűtlen intézkedésekre kényszerűlne, mint az előző kormány. Bár nem nyújt biztos garanciát, a népszavazás követelményeinek szigorítása valószínűtlenné teszi, hogy a továbbiakban a népszavazást kormány-ellenes politikai fegyverként lehetne használni.
Az uniós csatlakozással kapcsolatos referendumot illetően, két dolgot érdemes kiemelni: egyrészt az Európában legalacsonyabb részvételi arányt, illetve a Fidesz – egyértelműen politikai megfontolásból bekövetkezett – álláspontjának változását. Az ellenzéki párt kezdeti EU-igenlő álláspontja 2002. szeptember 10-én változott meg, amikor Orbán Viktor Bicskén kijelentette, hogy az ellenzék csak bizonyos feltételek mellett szavazza meg a Magyarország uniós csatlakozásához szükséges alkotmánymódosítást. A feltételek között említette a földtörvény módosítását, a három százaléknál nagyobb béremelést a versenyszférában, valamint azt, hogy ne fojtsák meg a Széchenyi tervet. Bár korábban konszenzus volt jellemző a parlamenti pártok európai uniós kommunikációjában, a régi-új miniszterelnök kijelentésétől kezdődően folyamatos, ám különböző intenzitású EU-kritika jelent meg a Fidesz oldaláról.
Az ellenzék politizálását egy rövid és egy hosszabb távú stratégia határozta meg. Rövid távon a Fidesz a nemzeti érdekek rossz képviseletével vádolta meg a kormányt, a végalkut pedig teljesen sikertelennek ítélte. A hosszabb távú stratégia része volt a hangos EU-kritika: a Brüsszelnek szóló bírálatokkal a párt a 2004. utáni imázsát formálta: az EU-val kritikus, a brüsszeli bürokráciával szemben a nemzeti érdekeket, a szuverenitást védő párt képe jelent meg előttünk. Mégis, a referendum előtt három nappal, 2004. április 9-én, már mind a négy parlamenti párt elnöke Magyarország nagy lehetőségeként ítélte meg az uniós csatlakozást az Országházban tartott, „Együtt az egységes Európáért” című rendezvényen. A népszavazást megelőző hétvégén pedig Orbán Viktor Mányon – Antall Józsefre hivatkozva – kifejtette, hogy Magyarország európai ország, az Európai Unióhoz akar csatlakozni, s az út, amelyre Antall vezette az országot, helyes volt.
Mégis, a politikai érdekek mentén történő népszavazási kezdeményezések két „legszebb” példája a határon túli magyarok állampolgárságáról, illetve a tandj, a vizitdíj és a kórházi napidíj eltörlésére irányuló referendumok voltak. Előbbi sikertelensége hatalmas pofont jelentett az akkor ellenzékben lévő jobboldali pártok számára – siettek is törleszteni az adósságot kormányra kerülésük után –, míg utóbbi egyenesen a regnáló kormánykoalíció felbomlásához vezetett. Igaza lett Orbán Viktornak, amikor a népszavazási kezdeményezés bejelentésekor leszögezte, hogy az eredmény dönteni fog „a hazugságokra épülő kormány sorsáról”.
Honnan is jön?
A fenti példák egyértelműen bizonyítják, hogy hazánkban nem „alulról jövő”, az állampolgárok kezdeményezései nyomán sorra kerülő népszavazásról beszélhetünk, illetve, hogy a politikai pártok aktuális céljaiknak megfelelően használják fel az intézményt – ha szükséges, akár a jogszabályi keretek megváltoztatásával. Így aztán kifejezetten csúsztatás a politikusok részéről, amikor a népszuverenitás elvére, az emberek véleményének fontosságára hivatkoznak. Legalábbis amikor az érdekeik így kívánják.
