A médiatartalomra vonatkozó előírások a Médiatanács gyakorlatában - 1. rész

Általános megállapítások

1. A hatóság tevékenységét visszafogott beavatkozás jellemezte az első másfél évben. A korábbi médiahatóság adataival összehasonlítva, a 2009-es, tehát az Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT) utolsó teljes évi működésének adatait figyelembe véve, 2011-ben a törvénysértést megállapító határozatok száma harmadára csökkent. A korábbi hatáskör egy részét ugyan az NMHH Hivatala látja el, de pusztán ez a feladatmegosztás nem indokolja a határozatok ilyen mértékű csökkenését. Az eljárások néhány kivételtől eltekintve, bejelentés alapján indultak. Saját kezdeményezésre, hivatalból folytatott eljárások a reklámszabályok megsértése, a kiskorúak védelme, a médiaszolgáltatási szerződésben vállalt kötelezettségek nem teljesítése, valamint az adatszolgáltatás elmulasztása miatt indultak.
    
2.  A hatóság szankcióalkalmazását néhány – a gyermekvédelmi szabályok megsértése miatt kiszabott – nagy összegű bírságtól eltekintve, elsősorban a figyelmeztetés és kis összegű bírság alkalmazása jellemzi. Az enyhe büntetések oka alapvetően a hatóság által a szankcióalkalmazás során elsődleges szempontként kiemelt fokozatosság elve, valamint a törvénysértés ismételtségének megszorító értelmezése: 2011 nyarától a hatóság szankcióalkalmazási politikájában egyértelművé vált, hogy az új szabályozással együtt, új lapot nyitott, és a hosszú évek óta működő szolgáltatók is tiszta lappal kezdik az új szabályozás alkalmazását. A szankció kiszabásnál a Médiatanács nem vette figyelembe a korábbi médiahatóság által megállapított büntetéseket.
    
3. Az ORTT tevékenységét is sok kritika érte azért, mert lassan reagált nagy jelentőségű ügyekre és meghatározó ügyekben is már csak a jelenség lecsengése után hozott döntést. Úgy tűnik, ez a Médiatanács esetében sem változott. A gyermekvédelmi szabályokkal, valamint az emberi méltóság védelmével és a gyűlöletkeltés tilalmával kapcsolatos határozatok csúsztak sokat. Az eljárások időtartama általában jóval meghaladta a törvény szerinti eljárási határidőket.
    
4. A korábbi hatóság gyakorlatával összehasonlítva, nem változtak az ügytípusok arányai. A legtöbb határozat a gyermekvédelem területén született, és hasonló számban születtek a reklám- és támogatási szabályok megsértését vizsgáló határozatok. Számos elmarasztaló határozatot hozott a hatóság a médiaszolgáltatási szerződésbe foglalt vállalások nem teljesítése, továbbá az adatszolgáltatási kötelezettség elmulasztása miatt. Utóbbi ugyan nem közvetlenül a tartalmat érintő beavatkozás, de a szankcióalkalmazás gyakorlatában jelentős arányt képvisel.
    
5. A televíziós és a rádiós médiatartalmak kivételével, az új törvény lehetővé tette, hogy az azokra irányadó médiatartalmi előírásokat a piaci szereplők önszabályozó szervezetei (társszabályozási szervek) hajtsák végre. Eddig kevesebb, mint öt bejelentést kellett vizsgálniuk, és az ügyek egy része jelenleg is folyamatban van. Ez alapján, valódi gyakorlatról egyelőre nem beszélhetünk. Az is kérdéses, hogy a társszabályozás intézménye szerezhet-e valódi társadalmi elfogadottságot a júniusi módosítások nyomán.
    
6. A médiatörvény elfogadása során, nagy vitát okozott a magyar médiapiacon működő, de külföldi joghatóság alatt álló televíziós szolgáltatókkal szembeni fellépés szabályozása. A nyilvánosan elérhető adatok alapján, a Médiatanács az elmúlt időszakban alig élt a törvényi lehetőségekkel. A magyar nyelven elérhető televízió-csatornák háromnegyede nem áll magyar joghatóság alatt, és velük szemben az európai médiaszabályozás eleve igen szűk körben teszi lehetővé a fellépést. Az eredeti szándékkal ellentétben, a hatósági gyakorlat nem tudta szélesíteni a hazai szabályozási mozgásteret.
    
7. A vizsgált időszakban bírósági felülvizsgálatra csak kis számban, alapvetően a kiegyensúlyozott tájékoztatással kapcsolatos ügyekben került sor. A bírósági gyakorlat külön elemzés tárgya lehet.

A tartalomkontroll jogi kerete

A korábbi szabályozáshoz hasonlóan, a médiahatóság továbbra is közigazgatási eljárásban dönt arról, hogy a médiaszolgáltatók betartották-e a tartalmi szabályokat, korlátokat. A nyomtatott és az online médiatartalom, illetve a lekérhető médiaszolgáltatások esetében a tartalomkontroll az úgynevezett társszabályozási szervekhez került át, a Médiatanács csak kivételesen avatkozik a szabályok betartatásába.

A törvény új szankciókat is bevezetett. Ezek egységesítették a vagyoni szankció alkalmazásának rendjét – a korábbi megközelítéssel szemben, minden szolgáltató esetében bírság kiszabását helyezte kilátásba –, és a szolgáltatás fajtájához igazította a maximálisan kiszabható bírság összegét. Ugyan eddig csak jogszabályi lehetőségként, de a médiahatóság eszközrendszere azzal is kibővült, hogy már nem csak a szolgáltató, hanem a szolgáltató vezető tisztségviselője is vagyoni szankcióval sújtható ismételt jogsértés esetén, valamint a törvénysértő szolgáltató ki is zárható a támogatási rendszerből. A hatóság határozata ellen, a szolgáltatók bírósághoz fordulhatnak, és a törvény szerin,t gyorsított eljárásban születnek meg a bírósági döntések. 

A továbbiakban a médiatartalmi szabályok témakörök szerinti csoportjai (gyermekvédelem, reklám- és támogatási szabályok, kiegyensúlyozottság követelménye, emberi jogok, emberi méltóság tiszteletben tartásának követelménye, gyűlöletbeszéd tilalma) közül az ügycsoportok mennyiségi mutatói és alkotmányos, illetve médiapolitikai jelentőségük alapján, elemzésünk mostani, első részében a kiegyensúlyozottság, következő alkalommal pedig az emberi méltóság, a gyűlöletbeszéd és a gyermekvédelem területén hozott határozatokat vizsgáljuk. 

A kiegyensúlyozottság követelménye és érvényre juttatása

A kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményeinek előírása nem a 2011-től hatályos médiaszabályozás (LINK) sajátossága. Célja és alkotmányos indoka – amint azt az 1/2007. (I.18.) AB határozat megállapítja –, hogy „a politikai közösség tagjai közérdekű kérdésekben a releváns vélemények ismeretében alakíthassák ki álláspontjukat.” A régi médiatörvény lényegében ugyanazokat a követelményeket állapította meg, mint a „médiaalkotmány” hatályos rendelkezése.

A kiegyensúlyozottság számonkérésének intézményi keretei a korábbiakhoz képest viszont változtak. Korábban a kiegyensúlyozottsági panaszokat az önállóan eljáró Panaszbizottság vizsgálta ki, és az ORTT csak másodfokon vett részt a kiegyensúlyozottsági ügyek elbírálásában. A hatályos szabályozás szerint, viszont a Médiatanács, illetve a jelentős befolyásoló erejűnek nem minősülő médiaszolgáltatók esetében a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala jár el első fokon.

Fontos különbség, hogy jelenleg bárki – közvetlen érintettség nélkül – indíthat eljárást. A törvény kifejezetten kimondja, hogy az eljárás csak kérelemre indulhat, a Médiatanács hivatalból nem indíthat a kiegyensúlyozottság megsértése miatt eljárást, és szankcióként kizárólag a hatóság által meghatározott közlemény közzététele vagy a kérelmező álláspontjának megjelenítése írható elő.

A médiahatóság jogalkalmazási gyakorlatáról – a médiatartalmak kiegyensúlyozottságára vonatkozó alapelvre vonatkozóan – az alábbi általános megállapítások tehetők:  

1. A Médiatanács az elbírált ügyek töredékében állapította meg a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének megsértését.
2. Kimagaslóan nagy számban fordul elő a kérelmek formai hibákra alapított elutasítása.
3. A médiahatóság szűken értelmezi a kiegyensúlyozottsági követelményt, amely ugyan üdvözlendő a sajtószabadság érvényesülése szempontjából, ugyanakkor rávilágít a szabályozás és a jogalkalmazás ellentmondásosságára.  Felmerül a kérdés, hogy szükség van-e deklaratív jellegű szabályokra, ha maga a hatóság sem tud (vagy nem akar) mit kezdeni a jogalkalmazás során, a törvényben rögzített követelményekkel. 
4. Még a hatóság szűk értelmezés mellett is kimondható, hogy az új szabályozás a korábbinál szubjektívebb jogalkalmazásra ad lehetőséget. Korábban ugyanis csak a sérelmet szenvedett fél, illetve az nyújthatott be panaszt, akinek releváns véleménye kimaradt a tájékoztatásból. A tájékoztatás tényszerűségét és a kiegyensúlyozottságot objektívebben lehetett megítélni, mint az új helyzetben, ahol ugyan bárki panasszal élhet, de a Médiatanács dönt arról, mi minősül az adott ügyben releváns véleménynek, melynek megjelenítése szükséges a kiegyensúlyozott tájékoztatás szempontjából – ez nagyobb teret enged a szubjektív értékelésnek.
5. A joggyakorlat meglehetős „hajlékonysága” a konkrét ügyek érdemi elbírálásánál, és annak eldöntésénél is érzékelhető, hogy a hatóság egyáltalán beavatkozik-e, vagy inkább azonnal elutasítja a panaszt. Gyakran ugyanazon minőségi mutatót – például a hírműsor műfaji jellemzői – különböző ügyekben a Médiatanács ellenkező módon értékel, anélkül, hogy ennek indokát világossá tenné.
6. Jogsértés megállapítására kizárólag kereskedelmi televíziókkal kapcsolatban került sor, annak ellenére, hogy számos nagy port kavart és a nézők nagy száma által kifogásolt ügy éppen a közmédiában fordult elő. A közszolgálati médiaszolgáltatás értékelése tabunak tűnik a hatóság számára.

Egy kis statisztika

Az eljárások száma a hajdani Panaszbizottság utolsó éveinek adatait idézi, amikorra a panasz intézménye már kiüresedett, és a sérelmet szenvedettek nem a panaszbizottsági eljárásoktól várták a jogsértés orvoslását. Míg a 2002-es és a 2006-os választási években 150 körül volt a kiegyensúlyozottsági ügyek száma, 2009-ben 82, 2010-ben 69 panaszt bírált el a Panaszbizottság.

A Médiatanács a kérelmek 75 százalékát formai hiba miatt utasította el, 23 százalékát pedig érdemi vizsgálat után. Csak a kérelmek 2 százalékában hozott elmarasztaló határozatot. A Hivatal esetében az ügyek 63 százalékában érdemben elutasították a panaszt, 23 százalék formai hibában szenvedett, és 13 százalékban elmarasztaló döntés született.

2011-ben és 2012 első negyedévében összesen 137 bejelentés érkezett a médiahatósághoz. Ezek majdnem fele két ügyhöz, a később más aspektusból részletesebben is tárgyalt Cohn-Bendit- és Lomnici-ügyekhez kapcsolódott. A hivatal tevékenységével kapcsolatban csak a 2011-es adatok érhetők el. Tavaly összesen 30 eljárást folytatott. Ha az ügyeket, és nem a bejelentéseket tekintjük, megállapítható, hogy a Médiahatóságnak nem kellett több üggyel foglalkoznia, mint a korábbi médiahatóságnak az utolsó éveiben.

A Médiatanács által tárgyalt 137 kérelemből 109 (80 százalék) a közszolgálati médiaszolgáltatók műsorait érintette. A Magyar Televízió ellen 90 esetben éltek kiegyensúlyozottsági kérelemmel, a Duna Televízió műsorszámait 12, a Magyar Rádió médiaszolgáltatását 7 kérelmező találta kiegyensúlyozatlannak.

A Médiatanács – az új szabályok alapján – a közmédiára vonatkozóan egyetlen esetben sem állapította meg a tájékoztatás kiegyensúlyozottságának megsértését. A TV2 műsoraival kapcsolatban 7 hivatali és 11 médiatanácsi döntés született. Két esetben állapította meg a hivatal, és szintén két esetben a Médiatanács a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének megsértését. Az RTL Klub hírműsoraival kapcsolatban 7 hivatali és 5 médiatanácsi eljárás folyt, és egy elmarasztaló döntés születetett.

Az ismételt kiegyensúlyozottsági kérelmekkel érintett médiaszolgáltatók körében találjuk még az ATV-t hét, a Hír TV-t öt, az Echo TV-t két kérelemmel. Ezek közül az ATV médiaszolgáltatását találta egy alkalommal kiegyensúlyozatlannak a médiahatóság.

A kiegyensúlyozottság követelményének hatósági értelmezése

Mindezek alapján, azt a következtetést is levonhatnánk, hogy a széleskörű jogosítványokkal rendelkező médiahatóság nagyon visszafogott volt a kiegyensúlyozottsági kérelmek elbírálása során, és tiszteletben tartotta a szerkesztői szabadságot. Ritkán került sor beavatkozásra, a médiaszolgáltatókat nem korlátozták abban, hogy maguk döntsék el, hogyan állítják össze műsoraikat, mely eseményeknek és álláspontoknak tulajdonítanak hírértéket. Ha azonban a számadatoknál tovább megyünk, és a döntésekből kirajzolódó jogalkalmazói gyakorlatot tekintjük át, nem a demokratikus közvélemény kialakulása és működése érdekében tevékenykedő jogalkalmazást találunk. A visszafogottság ebben az esetben nem a véleményszabadságot erősíti, hanem éppen a „hivatalos, helyes állásponton alapuló monopolisztikus közvélekedés” elősegítése irányába hat.

A kiegyensúlyozottság követelményét a médiahatóság számos ponton a korábbi joggyakorlatnak megfelelően értelmezte. A korábbi gyakorlatot követte a Médiatanács például akkor, amikor az elmaradt tájékoztatás – a kérelmező szerint hírértékű, a médiaszolgáltató által azonban be nem mutatott információ, álláspont – miatt beérkezett kérelmeket érdemben utasította el.

A határozatok között találunk számos olyat, ami alkalmas a médiaszabadság, a szerkesztői szabadság tiszteletben tartásának megalapozására. A döntések alapján, a kiegyensúlyozottság érvényesülése nem függ közvetlenül a megszólalók, illetve az adott álláspontot képviselők számától.

Ezek, a sajtószabadságot tiszteletben tartó hatósági döntések, ugyanakkor előkészítették a terepet ahhoz a gyakorlathoz, amely támogatást nyújt a közszolgálati média számára a közügyek tárgyilagos, tényszerű megvitatásának elmulasztásához, illetve a kormányzati döntéseket érintő nyilvános kritika elhallgatásához. A határozatok elemzése alapján megállapítható, hogy ez a gyakorlat fokozatosan alakult ki: a médiaszabadság védelmét szolgáló elvek nagyjából egy év alatt váltak annak eszközeivé, hogy hatóság minden esetben kitérhessen a közszolgálati médiaszolgáltatást érintő kiegyensúlyozottsági panaszok elől.

Szűken értelmezett kiegyensúlyozottság

A 2012-ben született döntésekből nyilvánvalóvá vált az a jelenlegi jogalkalmazói értelmezés, hogy a kiegyensúlyozott tájékoztatásra vonatkozó részletes előírások voltaképpen nem kérhetők számon a médiaszolgáltatókon, és a kiegyensúlyozottság nem több, mint a szembenálló álláspontok formális megjelenítése.

Mivel a jogszabály szövege e ponton megegyezik a régi médiatörvény rendelkezésével, érdemes visszatekinteni a korábbi joggyakorlatra. A bírósági gyakorlatból egyértelműen következik, hogy a kiegyensúlyozottság követelménye az ellentétes nézetek közzétételével még csak formálisan teljesül, és ha eközben a tájékoztatás nem tárgyilagos és tényszerű, akkor egészében nem járul hozzá a demokratikus közvélemény kialakulásához.

Az Alkotmánybíróság és a Legfelsőbb Bíróság a kiegyensúlyozott tájékoztatás alatt a sokoldalúságnak, a tényszerűségnek, az időszerűségnek, a tárgyilagosságnak és a kiegyensúlyozottságnak megfelelő tájékoztatást tekinti. Ez azt jelenti, hogy azokat „a kiegyensúlyozottsági panaszokat” kell a hatóságnak elbírálnia, amelyekbe beletartoznak a sokoldalúság hiánya miatti kiegyensúlyozottsági kérelmek, a tényszerűség, az időszerűség, valamint a tárgyilagosság hiánya miatti kiegyensúlyozottsági kérelmek is.

Egy ügyet kiemelünk, ami rávilágít a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményével kapcsolatos, általános jogalkalmazási problémákra. A határozat [109/2012. (I.18.)] a közszolgálati televízió kiegyensúlyozott tájékoztatását vizsgálta egy olyan ügyben, amelyben a köztelevízió munkatársai a televízió működésének egészét, annak objektivitását, tárgyilagosságát kérdőjelezték meg, és ennek nyomatékosítására demonstrációt szerveztek. A médiatanácsi döntésben a demonstrációról szóló tudósítás kiegyensúlyozottságát vizsgálta a hatóság. A Magyar Televízió 2011. december 15-én sugárzott Híradója összeállítást közölt az Éhségsztrájkkal a sajtószabadságért elnevezésű akcióról.  A műsorszám miatt a médiaszolgáltatóhoz kifogást, a hatósághoz kiegyensúlyozottsági kérelmet terjesztett elő a panaszos, aki 13 pontban sorolta indokait, amelyek alapján, a tudósítás sértette a sokoldalú, tényszerű, időszerű, tárgyilagos és kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményét.

A Médiatanács a kifogások egy részéről kimondta, hogy nem tartoznak a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének fogalomkörébe, mert a tényszerűség hiányát kérik számon a műsortól.

Kiegyensúlyozottsági kérdésként kezelte a Médiatanács a kifogásnak azt a részét, amelyben a kérelmező azt panaszolta, hogy az éhségsztrájkoló kevesebb beszédidőt kapott, mint az MTVA kommunikációs igazgatója. A hatóság álláspontja szerint, nem sérült a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelménye „tekintettel egyrészt arra, hogy a demonstrációval és az alapjául szolgáló okkal kapcsolatos releváns, ellentétes álláspontok egyaránt megjelenítésre kerültek, másrészt pedig arra, hogy időbeli eltolódás sem volt észlelhető, mivel az éhségsztrájkot megkezdő személy álláspontja kommentálás útján 16 másodperc, idézve 8 másodperc hosszan, a demonstrációt ellenző álláspont kommentálás útján 9 másodperc, idézve pedig 14 másodperc hosszan került bemutatásra.”

A Médiatanács – a határozata indokolása szerint – tekintettel volt arra, hogy a „kiegyensúlyozott tájékoztatási kötelezettség részletes szabályait a törvény az arányosság és a demokratikus közvélemény biztosítása követelményeinek megfelelően állapítja meg”. Figyelemmel volt a szerkesztői szabadságra, továbbá arra, hogy a hírműsorszámban rövid az egyes eseményekről történő tájékoztatásra rendelkezésre álló idő. „Ezért a tájékoztatásnak tömören, a kapcsolódó releváns álláspontokat megemlítve, összefoglalva, vagy azokra kiutalva kell történnie.” Mindezek alapján döntött úgy, hogy a kiegyensúlyozott tájékoztatás nem szenvedett sérelmet az m1 2011. december 15-i Híradójában.

Ez a döntés rávilágít arra, hogy milyen indoka lehetett a kiegyensúlyozottsági követelmények matematikai feladattá való lecsupaszításának. A törvény szövegének és az Alkotmánybíróság határozatainak ellentmondó értelmezés elkerülhetővé teszi a közszolgálati médiaszolgáltatás érdemi kontrollját, a Médiatanácsnak lehetővé teszi, hogy formális érvelés alapján, kitérjen a közszolgálati hírszolgáltatás súlyos problémáival való szembesülés elől.

Összegzés

A Médiatanács eddigi, a médiatartalmi előírások végrehajtására irányuló tevékenységének meghatározó jellemzője a visszafogottság. Elemzésünk alapján, levonható az a következtetés, hogy a Médiatanács tudatosan törekszik a médiatartalmi rendelkezések lehető legszűkebb értelmezésére. Ez sok esetben azzal a pozitív eredménnyel jár, hogy a hatósági beavatkozás indokolatlan mértékben nem korlátozza a szerkesztői szabadságot. Sok esetben azonban oda vezet, hogy a szabályozás egésze kiürül, diszfunkcionálissá válik, a vélt, vagy éppen kifejezett szabályozási célokkal ellenkező eredményt ér el. Ennek jellemző példája a kiegyensúlyozott tájékoztatás formális megközelítése, szűk értelmezése. Álláspontunk szerint, az eddigi jogalkalmazói gyakorlat összességében nem tudta megcáfolni a szabályozással kapcsolatban korábban megfogalmazott kritikákat.

A következő rész itt, A teljes elemzés itt olvasható: http://mertek.eu/jelentesek