A közszolgálati zsákmányrendszer kiépülésével az elmúlt két évtizedben kialakult az a gyakorlat, hogy a mindenkori kormányok a legfontosabb kormányzati szakmai vezetői beosztásokban is jelentős személycseréket hajtanak végre. Egyes szerveknél azonban – a fékek és ellensúlyok rendszerében betöltött jelentős szerepük, egyes egyéni alapjogok védelme és garantálása, valamint a gazdasági élet tisztasága érdekében – a szabályozás arra törekedett, hogy azok a kormánytól minél függetlenebbül működhessenek. Ennek részeként vezetőik elmozdítását is korlátozták a jogszabályok.
Ezt az elvet már az „elmúltnyolcév” jogalkotása is kikezdte, amikor törvénymódosításokkal tették lehetővé a Magyar Energia Hivatal, valamint a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete vezetőinek eltávolítását.
2010-et követően azonban jelentősen megsokszorozódtak azok a módosítások, amelyek valamely, független szervezetet vezető, „nemkívánatos” személy eltávolítását, és/vagy valamely „kívánatos” személy bebetonozását végezték el. Bár az Alkotmánybíróság korábban határozottan fellépett az ilyen módosításokkal szemben, ez mára erősen visszaszorult. Az „elmúltnyolcév” két kirívó esetével szemben tucatnyi ügyben alkottak „lexek”-et, illetve cserélték le szép, lassan szinte az összes független szervezet vezetőjét.
Független szervezetek?
Egyes állami szervek esetében kiemelt jelentőségű, hogy azok a mindenkori kormánytól függetlenek legyenek. Ennek oka az, hogy az adott szervezet a fékek és ellensúlyok rendszerében a kormányzattal szemben, annak döntéseit olykor felülvizsgálva, hatalmát korlátozva jár el (például Alkotmánybíróság, Költségvetési Tanács). A függetlenség másik oka, hogy ezek az állami szervek gyakran a kormányzattal, a közigazgatással szemben védik az állampolgárok egyéni jogait (például ombudsmanok, Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság). A függetlenségnek az is oka lehet, hogy így biztosítsák a megalapozott és hatékony gazdaságpolitikát, valamint a gazdasági élet tisztaságát (például Gazdasági Versenyhivatal, Magyar Energia Hivatal, Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete).
A függetlenség biztosítása érdekében, törvényekben garantálták ezen intézmények vezetőinek függetlenségét a kormányzattól. Ennek részeként, vezetőiket nem a kormány, vagy annak feje nevezte ki, valamint megbízatási idejük is túllépett egy-egy kormányzati cikluson: négy esztendő helyett, hat-nyolc-kilenc évre nevezték ki őket.
E szervezetek kiemelt szerepe azonban már korán „csábítást” jelentett a kormányzatoknak. Elkezdődött a nekik „nem tetsző” személyek – főleg az előző ciklusokban kinevezettek – a jogállamiság elvét erősen sértő törvényekkel történő eltávolítása.
Az „elmúltnyolcév”
Ez a folyamat már a 2002-2010-es ciklus elején megindult. Célpontjai azon vezetők voltak, akiket az előző (az I. Orbán-kormány) kormányzat a ciklusa végén nevezett ki hat évre. Így egy új földgázellátási törvény megalkotásával mozdították el Kaderják Pétert, a Magyar Energia Hivatal elnökét, egy befektetési „salátatörvény” keretében pedig úgy alakították át a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének vezetését, hogy lehetővé váljon Szász Károly, korábbi elnök felmentése.
Ekkor azonban még az Alkotmánybíróság ha utólag is, de ellenállt: megállapította mindkét érintett törvény (az első “lex Szász” – ki gondolta volna, hogy még legalább kettő követi – és a “lex Kaderják”) alkotmányellenességét.
Az alkotmánybírósági pofonok után, az MSZP vezette kormányzat felhagyott a „lexek” ilyen durva alkalmazásával. Ezt követően, „csak” apróbb módon nyúltak bele a rendszerbe: például a jegybanktörvény módosításával biztosították, hogy az előző kormányzat idején kinevezett jegybankelnök mellett működő Monetáris Tanácsban a kormányhoz köthető szakemberek legyenek többségben.
Míg a szocialista „lexek” csak a gazdasági életet érintették, addig az alkotmányozó többséggel rendelkező jobboldal az élet minden területén elkezdte „lebontani” az autonómiát.
Az első lépések
2010-ben kapóra jött a kormánypártoknak, hogy lejárt a legfőbb ügyész megbízatása. Elsőként egy alkotmánymódosítással megszüntették a legfőbb ügyész parlamenti interpellálhatóságát. A változtatás a „szolgálati időt” is felemelte hatról kilenc évre, a legfőbb ügyész megválasztását pedig kétharmados parlamenti többséghez kötötte. Nem más ez, mint a tisztség „bebetonozása”. A bírói nyugdíjazás miatt azonban a kormánypárti többségnek újból elő kellett volna vennie a kérdést. Polt Péter ugyanis 57 éves, így nem tölthette volna ki a kilenc éves mandátumát. A kormánypártok ezért módosították az ügyészségi szolgálati viszonyról szóló törvényt. A korábbi módosítás ráadásul akár 13 évre is bebetonozhatja a pozíció birtokosát: az új szabályozás alapján, amennyiben nincs kétharmados többség a parlamentben az új legfőbb ügyész megválasztására, a korábbi legfőbb ügyész mindaddig betölti hivatalát, amíg újat nem választanak.
Az Alkotmánybíróság „kasztrálása”
A legfőbb ügyész státuszának megváltoztatása csak bemelegítés volt. Kétharmados parlamenti többségüket kihasználva, a kormánypártok elsőként az Alkotmánybíróság tagjainak jelölési metódusát változtatták meg (ehhez módosítaniuk kellett az Alkotmányt), majd a megüresedett alkotmánybírói székekbe saját jelöltjeiket, Bihari Mihályt és (a posztra egyesek szerint politikailag, mások szerint törvényileg alkalmatlan) Stumpf Istvánt, az első Orbán-kormány volt kancelláriaminiszterét választották meg. A legnagyobb felháborodást (egyesek szerint a Rubicon átlépését) kiváltó lépés azonban egyértelműen a taláros testület hatáskörének – újabb alkotmánymódosítással megoldott – jelentős korlátozása volt. Ekkor a Fidesz úgy módosította az Alkotmánybíróság hatáskörét, hogy ne vizsgálhasson olyan ügyeket, amelyekről népszavazást sem lehet tartani. Mi úgy látjuk, ez egyenlő a testület kasztrálásával. Utolsó döfésként, 2011-ben, egy újabb módosítással, 15-re emelték a taláros testület létszámát. A megnövelt létszámú szervezetet pedig jelentős részben a kormányzathoz valamilyen módon köthető jogászokkal töltötték fel, akik közül egyesek a nagy döntésekben is „hozták” a kormányzati elvárást.
Legfelsőbb Bíróság helyett Kúria – új vezetőkkel
A független intézmények körében a legfőbb bírói fórumot is elérte a jobboldali expressz. Az Alaptörvényt nyíltan kritizáló, a jobboldali igazságügyi csomag alkotmányosságát megtámadó, a bírák korai nyugdíjazása ellen élesen kirohanó Baka Andrást, a Legfelsőbb Bíróság – korábban a Fidesz által is megszavazott – elnökét a Kúria kialakításának örvén – még a „régi” Alkotmány módosításával is – elmozdították. Ezzel párhuzamosan átalakították a bírói igazgatás szervezetet is. A korábbi, testületi vezetésű Országos Igazságszolgáltatási Tanács feladatait az egyszemélyi vezetésű Országos Bírósági Hivatalra ruházták át, amelynek hatásköreit még rendkívüli módon ki is szélesítették. Az OBH elnökét ráadásul már nem a bírói önkormányzatiság elvét követve választják, és nem is a Kúria elnöke látja el ezeket a feladatokat, hanem egy, az Országgyűlés 2/3-os többségével, 9 évre választott személy. Ha a 9 év letelte után nincs az új jelöltnek kétharmados többsége, akkor a korábbi elnök megbízatása határozatlan idejűvé válik – mint a legfőbb ügyész esetében –, az új elnök megválasztásáig hivatalban marad. Az már csak „hab a tortán”, hogy ez a mindenható vezető a kormánypárt egyik prominens európai parlamenti képviselőjének a felesége.
Ez már nem ugyanaz a Költségvetési Tanács
A kormánypártok jelentősen átalakították a Költségvetési Tanács szervezetét is. Tagjait lecserélték, az Állami Számvevőszék és a Magyar Nemzeti Bank elnöke mellett, a harmadik tagot, a szervezet elnökét a köztársasági elnök jelöli ki. Ezzel egyidejűleg felszámolták a KT munkaszervezetét. A így kiszélesített hatáskörük – a KT akár a költségvetési törvényt is megvétózhatja, amely az Országgyűlés feloszlatását eredményezheti – gyakorlása során, csak magukra támaszkodhatnak. Ez az óriási felelősség kiemelt bérezéssel is jár: az elnök fizetése egy újabb törvénymódosítással, közel kétmillió forintot is elérhet.
A független jogvédő szervek átalakítása
E körben elsőként az ombudsmani rendszer radikális átalakítását kell kiemelnünk. A korábbi, egy általános, valamint több független szakombudsman működésén alapuló jogvédelmi rendszert egy másik modell váltotta fel, amikor az általános jogok biztosán kívüli külön biztosok jogállását átalakították. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosa, valamint a jövő nemzedék országgyűlési biztosa az új alapjogi biztos helyettese lett, így őket az alapjogi biztos utasíthatja.
Az Országgyűlés kétharmadával választott adatvédelmi biztos helyébe lépő Nemzeti Adatvédelmi és Információs Hivatal vezetőjét a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. Ez azt jelenti, hogy az országgyűlési konszenzus helyett a kormányfő akarata kell a kinevezéshez, ami Európában példátlan, ezért is indított kötelezettségszegési eljárást az Unió.
Az egyik legfontosabb változást a médiahatóság átalakítása jelentette. A korábbi Országos Rádió és Televízió Testület megbízatását egy új szervezet, a Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság felállításával szüntették meg. Az új szervezet hatásköreit jelentősen kiszélesítették, bár egyes, már-már rendészeti hatásköreiből – az Európai Unió eljárásai miatt – engednie kellett a kormányzatnak. Az új rendszerben ráadásul az NMHH – jogalkotási jogkörökkel is rendelkező – elnökét 9 évre, a miniszterelnök nevezi ki. A miniszterelnöki kinevezés modellje nem az autonómiát erősíti, a 9 esztendős időtartam pedig itt is egyfajta „bebetonozást” jelent.
Az Egyenlő Bánásmód Hatóság korábbi elnökét - akinek megbízatása 2013-ban járt volna le - már 2010 őszén elmozdították.Ráaádsul az intézmény átszervezésével gondoskodtak arról, hogy hosszú időre (kilenc évre) ez az új kormányzat által kinevezett elnök legyen hivatalban. Az is kapóra jött a kormányzatnak, hogy a Független Rendészeti Panasztestület korábbi – neves jogvédő – elnöke politikai pályára lépett, így lemondott hivataláról.
A gazdasági élet tisztaságát védő testületek
E körben is ki kell emelni, hogy több független testület vezetője „elegánsan” tudomásul vette, hogy a kormányzat szerint "új műsorhoz új férfi kell”, és önként lemondott hivataláról. Így nem kellett törvényt módosítani ahhoz, hogy új vezetőket nevezhessenek ki a Központi Statisztikai Hivatal, a Magyar Energia Hivatal, valamint a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete élére. A pénzügyi szektort ellenőrző PSZÁF átszervezéséhez kötődően azonban újabb „lex Szász” született, amivel megerősítették és természetesen„bebetonozták” a régi-új elnököt.
Keményebb diót jelentett a Gazdasági Versenyhivatal, amelynek jelentős befolyással rendelkező alelnökeinek mandátumából még öt év volt hátra. Megbizatásuk időtartamát egy törvénymódosítással kívánták lerövidíteni. Ez azonban túl korai volt: a köztársasági elnöki székben még nem a „törvényalkotás motorja”, hanem Sólyom László ült, aki a törvényt előzetes normakontrollra küldte. Az Alkotmánybíróság hatásköreit sem korlátozták még, úgyhogy a korábbi – az „elmúltnyolcév" során kialakított – gyakorlatukkal összhangban alkotmányellenesnek minősítették a törvényt. A patthelyzetet a két alelnök elegáns, igazi úriemberhez méltó megoldása oldotta fel: az AB döntését követően, mindketten lemondtak hivatalukról.
Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról (APEH) szóló kormányrendelet tartalmazta – egyebek között – az APEH elnökségéhez szükséges személyi feltételeket is. 2010 júniusa előtt az elnök „szakirányú felsőfokú végzettséggel, legalább öt év közigazgatási gyakorlattal, öt éves vezetői tapasztalattal és kiemelkedő szakmai tekintéllyel rendelkező magyar állampolgár” lehetett. Mivel a posztra kiszemelt Vida Ildikó ezeknek nem felelt meg, Matolcsy György módosította a vonatkozó kormányrendeletet. Természetesen úgy, hogy annak már megfeleljen – a sajtóban Simicska Lajos bizalmi emberének tekintett – Vida. A Nemzeti Adó- és Vámhivatal kialakításával, a korábbi APEH-elnöknek a nemzetgazdasági tárcától való függetlensége és hatáskörei is tovább erősödtek. A korábbi szakmai kritériumokat természetesen az új szabályozás sem tartalmazta.
A közbeszerzési hatóságot is átalakították. Bár az eredeti elképzelés alapján, a kormány alá vonták volna e szervet, az Európai Unió fellépése (sérült volna a hatóság uniós jogszabályban kimondott függetlensége) nyomán, a szervezet megmaradt testületi vezetésű, autonóm szervnek. Ám az átalakítás itt is lehetővé tett bizonyos személycseréket.
A gazdasági élet tisztaságát biztosító független testületekkel szembeni küzdelem részeként, a kormányzat megkísérelte lehetővé tenni az MNB és a PSZÁF összevonását is, azzal a nyilvánvaló céllal, hogy így mozdíthassák el annak elnökét. Ezt azonban az EU szintén élesen támadta, ezért már magának a felhatalmazó rendelkezésnek a törlésére is sort kell keríteni. A kormányzat emiatt kénytelen a Monetáris Tanács többségének biztosításával vigasztalódni.
Az érdekegyeztetés felszámolása
A gazdasági élettel összefüggő feladatokat ellátó független testületekkel kapcsolatos lexek mellett, a kormányzatnak a hagyományos érdekegyezetetés felszámolására is maradt ideje. A korábbi széles hatáskörű, jelentős munkaügyi szerepet játszó Országos Érdekegyeztető Tanácsot összevonták a konzultatív és véleményező feladatokat ellátó Gazdasági és Szociális Tanáccsal. Az új Nemzeti Gazdasági és Társadalmi Tanácsnak már csak javaslattételi és szűk körű véleményezési joga van, ráadásul abba – a munkaadói és munkavállalói szervezeteken kívül – egyéb szereplőket is bevontak, a kormányzat pedig „kivonult" abból. Ezzel a NGTT érdekegyeztető szerepe csökkent. Mindezeken túl, felszámolták az ágazati érdekegyeztetés fórumait, az ágazati párbeszéd bizottságokat is. Ezzel jelentősen csökkentették a munkavállalói érdekképviseletek fellépési és érdekvédelmi lehetőségeit is.
Ha áttekintjük ezeket a változtatásokat, akkor kiemelhetjük, hogy a kormányzat végső soron az élet valamennyi területén jelentősen „belenyúlt” a független testületek működésébe. Azok autonómiáját olykor erősen megkérdőjelező, ráadásul kétséges alkotmányosságú törvényekkel, gyakorlatilag a legtöbb ilyen, korábbi vezetőt elmozdította állásából. A folyamat kiteljesedésével párhuzamosan, csökkent a korábban erős alkotmánybírósági védelem is. Megjelent azonban egy új korlát: az uniós jog, amely olykor fájdalmas „kokikat és sallerokat” adott.
Köszönjük olvasóink észrevételeit és megjegyzéseit, azok alapján korrigáltuk anyagunkat.
