Alkotmányos-e az előzetes regisztráció?

A nyári uborkaszezon politikai „műsorának" egyik központi témája a szavazók előzetes választási feliratkozása, regisztrációja volt. A kérdéssel röviden már foglalkoztunk és már akkor megállapítottuk, hogy bizony „jobbra lejt a pálya".

Amennyiben a kiszivárgott hírek alapján körvonalazódó rendszerre tekintünk, akkor azzal kapcsolatban alkotmányos aggályok fogalmazódhatnak meg. Ilyen alkotmányos aggály, hogy ez a szabály nem korlátozza-e szükségtelenül és aránytalanul a választójoghoz való hozzzáférést, valamint az, hogy a nem regisztrált személyeket, a képviselők választásából kizáró szabályával nem csökkenti-e oly mértékben a törvényhozás és a neki felelős központi végrehajtó hatalom demokratikus legitimációját, hogy az már a demokratikus jogállamiság elvének sérelmével járna.

Mivel az ördög a részletekben rejlik, ezért pontosabb és egyértelműbb választ csak a közvélemény „tesztelését" követően benyújtott törvényjavaslat alapján lehet kialakítani. Azonban az, hogy pontosan a választási eljárással kapcsolatban merülnek fel ilyen aggályok, már önmagában problematikus: hiszen éppen a választójogi rendszer az, amely legitimálja a mindenkori hatalmat. S ezt a legtimációt nem erősíti egy ilyen vitatható rendszer.

Az Alaptörvény és a választójog

Az Alaptörvény XXIII. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy „m]inden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen." A választási regisztrációhoz kapcsolódó alaptörvényi szabály még az is, amely szerint „[s]arkalatos törvény a választójogot vagy annak teljességét magyarországi lakóhelyhez, a választhatóságot további feltételekhez kötheti".

Mindezek alapján, az Alaptörvény szikár rendelkezéseiből az fakad, hogy a magyar választójog általános, azaz minden nagykorú állampolgárra kiterjed. Egyben azt is biztosítja az Alaptörvény, hogy sarkalatos – azaz kétharmados többséggel elfogadott törvény – a választójogot vagy annak teljességét magyarországi lakóhelyhez kösse. Az Alaptörvény egyebekben semmit nem szól arról, hogy a választójog gyakorlása előzetes feliratkozáshoz lenne köthető.

Az Alaptörvény – szándékoltan – elnagyolt szabályozása így számos kérdést vet fel, s többféle értelmezési lehetőséget nyit meg.

Így az egyik értelmezés szerint, a választójog korlátozásának lehetőségét az Alaptörvény XXIII. cikkének (4) ls (6) bekezdése meghatározza, s ezen túl, a törvényhozó nem terjeszkedhet. Az Alaptörvény márpedig csak a belátási képesség, bűncselekmény elkövetése és a magyarországi lakóhely hiánya miatt teszi lehetővé a választójog teljes vagy részleges korlátozását.

Ezért döntő kérdés, hogy miként tekintünk az előzetes regisztrációra. Ez ugyanis egyértelműen egy olyan nyilvántartásba vétel lesz, amelynek elmulasztása esetén, az adott állampolgár nem élhet Alaptörvényben biztosított jogával. Így ha ezt a jelentkezést egyfajta korlátozásnak tekintjük, akkor alkotmányos aggályokat is felvethet, hiszen kizárja azt, hogy a határidőben nem jelentkezett személy élhessen alkotmányos jogával. A másik értelmezés szerint, ez a „feliratkozás" nem korlátozás, hanem előzetes nyilatkozat arról, hogy az adott állampolgár élni kíván ezzel a jogával. Ezen megközelítés szerint, így alkotmányos, hogy aki nem teszi meg a nyilatkozatot, az ne is szavazhasson.

Kérdéses, hogy ez a szabály önmagában korlátozásnak tekinthető-e, s megengedhető-e.

Mivel a választójog tényleges gyakorlását a listán való részvételhez kívánják kötni, ezért ez ténylegesen egyfajta – időbeli nyilatkozathoz kötött – korlátozásként is értelmezhető. Egyesek szerint, az, hogy az Alaptörvény nem szól a feliratkozásról, önmagában alkotmányellenessé tesz minden ilyen szabályt. Ha az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatára tekintünk, akkor ez az értelmezés túlzottan radikálisnak tűnik. Az AB gyakorlata alapján, mindenképpen felmerülhet a szükségesség és az arányosság vizsgálata.

Az is problematikus, hogy amennyiben a választói regisztrációban csak kevés ember vesz részt, akkor jelentősen csökken az új törvényhozás demokratikus legitimációja. A jelenlegi szabályok szerint, végső soron a választók egy jelentős hányadának (az első fordulóban a többségének, a másodikban több, mint egynegyedének) állásfoglalása kell a választás érvényességéhez. Amennyiben a regisztrált választók vesznek részt ennek a döntésnek a meghozatalában, annyiban eltűnik ez a részvételi küszöb, így könnyen megeshet, hogy csak kevés ember döntésén múlik az ország sorsa. Márpedig ez nem erősíti az államszervezet demokratikus legtimációját, s nem feltétlenül áll összhangban az Alaptörvényben rögzített, demokratikus jogállamiság elvével.

Az ördög a részletekben rejlik...

A szükségesség kérdésében egyértelmű, hogy a magyarországi lakóhellyel rendelkezők esetében – a jól kiépített magyar népességnyilvántartásra figyelemmel – nincs szükség egy ilyen rendszerre. Amennyiben az előzetes regisztrációt követő államokra tekintünk, láthatjuk, hogy azokban jellemzően nincs a magyarországihoz hasonló, alapos népességnyilvántartó rendszer. (Ráadásul ezekben az országokban is fellépnek a regisztrációt szigorító szabályokkal szemben, lásd az arizonai regisztrációs szigorítással kapcsolatos USA legfelsőbb bírósági döntést.) A regisztráció igazából csak a magyarországi lakóhellyel nem rendelkező állampolgárok, azaz a határon túli külhoni szavazók esetében szükséges. Amennyiben a magyar AB gyakorlatára tekintünk, akkor jelezhetjük, hogy a megfontolt választásra való hivatkozást kétséges, hogy elfogadná szükségességi indokként a testület. Korábban a kisajátítás körében ennél komolyabb kritériumokat szabott meg.

Amennyiben mégis szükségesnek ítélnék az összes, tehát nemcsak a külhoni szavazóra kiterjedő regisztrációt, akkor kérdéses, hogy ez a korlátozás arányos-e. És pont itt rejlik az ördög a részletekben, amelyeket még nem ismerünk: nem tudni pontosan, hogy milyen bürokratikus formaságok között, milyen ügyfélszolgálati időben, s hogyan lehet élni ezzel a joggal. Mindezek miatt, elképzelhető egy olyan rendszer, amely akár könnyedén működtethető is lehet. Például egyértelműen ilyen lenne az az USA számos tagállamában elterjedt megoldás, amely a választás napján is lehetővé teszi a jelentkezést. Nálunk, a kiszivárgott nyilatkozatok alapján, nem ilyen megoldás körvonalazódik. Elképzelhető aránytalan korlátozás is: például, ha a manyup-ban maradás nyilatkozatának mintáját követné a kormányzat, akkor az nagy valószínűség szerint, erős alkotmányos aggályokat vetne fel.

Így azt mondhatjuk, hogy egy ilyen rendszer alkotmányosságában – a szabályozás pontos ismeretének hiánya miatt is – jelenleg számos alkotmányossági kérdés fogalmazódhat meg.

...és a nemzetközi kötelezettségvállalások?

Azt mondhatjuk, hogy a nemzetközi egyezmények, így az Európa Tanács keretében elfogadott Európai emberi jogi egyezmény és az ENSZ keretében elfogadott Polgári és politikai jogok egyezségokmánya – röviden szól a választójog kérdéséről.

Amennyiben kizárólag az egyezményi szövegre tekintünk, akkor az európai egyezmény tűnik megengedőbbnek. Az egyezményhez kapcsolódó joggyakorlat azonban szigorú követelményeket állapít meg. Így például Magyarországot el is marasztalták amiatt, hogy a szavazati jogból való kizárást összekötötték a polgári bíróságok magánjogi cselekvőképességet kizáró rendlekezéseivel. Ez végül a magyar szabályozás megváltozásához vezetett. Így a joggyakorlat alapján kérdéses, hogy mennyiben találná az Európai Emberi Jogi Bíróság az egyezménnyel összhangban levőnek a magyar népességnyilvántartás melletti külön regisztrációt.

Szintén kérdéses, hogy a Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányával fennáll-e az összhang. E körben is ugyanazokat a problémákat lehet felvetni, mint az európai egyezménnyel összefüggésben. Igaz, az ENSZ keretében zajló ellenőrzési rendszer – éppen az ENSZ-tagállamok közötti jelentős, demokratikus működésben és hagyományokban meglevő különbség miatt – jóval megengedőbb, mint az európai.

Így gyakorlatilag nehezen megjósolható, hogy mennyiben tekintenék a magyar szabályozást a nemzetközi jogba ütközőnek a külső szervezetek. Bár megfogalmazhatóak aggályok, azonban a sokszínű szabályozás és joggyakorlat miatt, kiszámíthatatlan lehet egy ilyen eljárás végkimenetele.

Hab a tortán – erősen aggályos további tervek

Az előzetes regisztrációhoz köthetően, olyan tervek is kiszivárogtak, amelyek szerint büntetnék, ha valaki a regisztráció ellenére, nem venne részt a választáson. Erre a szankcióra van európai példa, hiszen Belgiumban és Luxemburgban kötelező a választáson való részvétel. Ha ez az elképzelés megvalósulna, akkor sajátos rendszer alakulna ki: a választáson való részvétel elé adminisztratív akadályokat gördítenek, de aki regisztrált, annak a részvétel kötelező. Ez erősen fából vaskarika jellegű rendszer, s így nagyon komoly alkotmányos aggályokat vet fel.

Szintén erősen kérdéses alkotmányosságú lenne, ha kizárnák a másik választókörzetben való voksolás lehetőségét. A fenti megoldás célja az volna, hogy ne lehessen kialakítani „voksturizmust", azaz azt, hogy erős és stabil körzetekből szavazókat „irányíthassanak át" az ingadozó körzetekbe. Amennyiben nem teszik lehetővé, hogy valaki az állandó lakóhelyén kívül is regisztrálhasson, akkor ez ahhoz vezethet, hogy a lakóhelyüktől távol dolgozók, tanulók nem vehetnek részt a választásban. Ha lehetővé tennék az ideiglenes lakóhelyen történő regisztrációt, akkor már kedvezőbb lenne a kép, de az éppen nem a lakóhelyükön tartózkodókat kizárnák a választásból. Így előállhatna olyan helyzet, hogy külföldről lehetne szavazni (akár levélszavazás útján is), míg ha valaki belföldön, de nem a lakóhelyén (regisztrációs helyén) tartózkodna, akkor nem élhetne ezzel a jogával. Sőt, esetleg még bírságra is számíthatna! Mindezek miatt, egy ilyen szabályozás erősen aggályos lenne.

A hab a tortán azonban az lenne, ha a 17 és fél évesek választójogát is biztosítanák. Ez ugyanis egyértelműen alaptörvényellenes: az Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdése csak a nagykorú állampolgárok részére biztosít választójogot. Márpedig egy 17 és fél éves személy nem tekinthető nagykorúnak.

Kétséges jövő – erős aggályokkal

Bár az ördög a részletekben rejlik, azt azonban kiemelhetjük, hogy az előzetes regisztráció számos alkotmányos aggályt vet fel, amelyek nemcsak itt, a Ténytárnál, hanem a kiszivárgott hírek szerint megfogalmazódtak a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium kormánytisztviselőiben is, akik a Fidesz elnökségének ülésén elfogadott tervezetet több ponton alaptörvény-ellenesnek tartottak.

A választási rendszer szabályozásával kapcsolatban felmerülő erős alkotmányos aggályok nem túlzottan szerencsések. Ugyanis ez az a terület, amely végső soron az állami működés demokratikus legitimációját teremti meg, s mint ilyen, ez az egyik alapja az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében kimondott, demokratikus jogállamiság elvének.